L'outil PAPI pour les collectivités

Qu'est ce qu'un PAPI ?

Les programmes d’actions de prévention contre les inondations (PAPI), portés par les acteurs locaux (collectivités territoriales ou leurs groupements), ont pour objet de promouvoir une gestion intégrée des risques d’inondation sur un bassin de risque cohérent, en vue de réduire leurs conséquences dommageables sur la santé humaine, les biens, les activités économiques et l’environnement.
Il s’agit d’un outil de contractualisation entre les collectivités territoriales ou leurs groupements et l’État, pratiquement indispensable à la mobilisation de crédits sur le Fonds de Prévention des Risques Naturels Majeurs (Fonds Barnier).
Ils mobilisent l’ensemble des axes de la gestion des risques d’inondation.

Les engagements pris de façon concertée sont déclinés sous forme de fiches-actions selon les 7 axes du PAPI, accompagné d’une animation assurée par la collectivité elle-même ou déléguée à un organisme de type EPTB, qui sont :

• Axe 1 : amélioration de la connaissance et de la conscience du risque,
• Axe 2 : surveillance, prévision des crues et des inondations,
• Axe 3 : alerte et gestion de crise,
• Axe 4 : prise en compte du risque d’inondation dans l’urbanisme,
• Axe 5 : réduction de la vulnérabilité des personnes et des biens,
• Axe 6 : ralentissement des écoulements,
• Axe 7 : gestion des ouvrages de protection hydrauliques.

Source : PAPI Orge-Yvette

Retrouvez plus d'informations sur les PAPI sur le site du ministère de la transition écologique et solidaire

 Consultez les témoignages de porteurs de projet dans cet article ORISK

Les PAPI en région Bourgogne-Franche-Comté

• PAPI Saône (clos)
• PAPI de l'Allan et de la Savoureuse (clos)
• PAPI du secteur de Besançon (clos)
• PAPI de Nevers (en cours)
• PAPI de l'Armançon (en cours)
• PAPI complet des vals de la Loire dans le Cher, la Nièvre et le Giennois (en cours)
• PAPI d'intention du Loing (en cours)
• PAPI de la Seine Troyenne (en cours)
• PEP du bassin de l'Yonne (en cours)
• PEP Ain aval et affluents (en cours)
• PAPI des rivières du Beaujolais (en cours)
• PEP Val de Saône et côte viticole (en cours)
• PEP des bassins de la Tille, de la Vouge et de l'Ouche (en émergence)
• PEP du bassin de l'Allan (en émergence)

Le détail des actions portées est à retrouver sur la page Exemples d'actions

Consultez les périmètres des différents PAPI et toute l'organisation de la prévention des inondations sur la région BFC sur la carte interactive de l'ORISK.

Monter un PAPI

Pourquoi ?

La démarche PAPI présente plusieurs avantages pour les collectivités

• Financiers :
  • La labellisation PAPI est nécessaire à l'accès aux subventions du FPRNM, sauf quelques exceptions
  • Elle conditionne également l'éligibilité à certaines aides des Plans Grands Fleuve
  • Subvention par l'Etat, à hauteur de 50%, plafonnée à 65 000€ annuels, d'un poste dédié à l'animation du programme
  • bénéficier d'économies d'échelle (études d'aléas, repères de crue, diagnostics de la vulnérabilité)
     
• Techniques
  • obtenir une aide à la décision pour les actions structurelles (bassins, digues), avec la recherche d'alternatives, et leur évaluation coût-bénéfice
  • bénéficier des réseaux d'échange d'expérience entre porteurs de projets
  • mettre en oeuvre une stratégie intégrée de prévention
     
• Organisationnels
  • planifier l’ensemble des dossiers administratifs et environnementaux
  • être visible et reconnu dans les instances de concertations

Comment ?

Le PAPI comporte deux phases

1. un programme d'études préalables (ex-PAPI d'intention) permettant d’établir un diagnostic poussé du territoire, de définir une stratégie de gestion du risque et du programme d'actions associé.

   Certaines  actions  dites  «  non  structurelles  »  (hors travaux et acquisition de biens) peuvent toutefois être  mises  en  œuvre,  si  cela  s’avère  pertinent,  dès  la  mise  en  œuvre  du  PAPI  d’intention,  en  parallèle  de  la  définition du programme de travaux du PAPI. Les études de définition et de faisabilité pour le aménagements structurels peuvent être mises en oeuvre également lors de cette phase.

   Cette étape doit également permettre une consolidation de la gouvernance, à poser les jalons d'une meilleure synergie entre les différentes politiques publiques (articulation aux SAGE, contrats de rivière) et à constituer des comités avec les différentes structures techniques et politiques concernées (Agence de l'Eau, Alterre, OFB, VNF, opérateurs de réseaux, bailleurs, acteurs du patrimoine par exemple).

   De géométrie et durée variable en fonction de la maturité du territoire, elle peut être dispensée à ceux disposant d'une stratégie de gestion du risque arrêtée et d'une maîtrise d'ouvrage organisée (SLGRI, Etude globale, précédent PAPI).
    

2. le PAPI complet ou "de travaux"
   Faisant l'objet d'une instruction plus poussée, le PAPI complet s'appuie la gouvernance établie par le PAPI d'intention pour la mise en oeuvre de la stratégie et du plan d'action.

Les étapes principales du montage :

• Définition du périmètre de projet
• Envoi à la préfecture d'un courrier de déclaration d'intention
• Définition d'un interlocuteur référent des services de l'Etat pour l'accompagnement du porteur
• Réunion de précadrage avec les services de l'Etat → indispensable
• Définition des modalités d'élaboration du dossier et notamment des acteurs à associer
• Elaboration du diagnostic et de la stratégie, sur la base de comités techniques, arpentage...
• Comité de pilotage validant le projet de dossier
• Dépôt du dossier auprès du préfet référent pour instruction

Les EPTB peuvent en rêgle générale appuyer les territoires dans l'élaboration du programme et les concertations associées

Ressources

• Constituer mon dossier PAPI : de l'intention à la labellisation - prévu pour le cahier des charges de 2017
• Cahier des charges de l'analyse multi-critères (AMC)
• Documents types
• Financement du dispositif PAPI - FPRNM par type d'actions (précise les principales conditions d'éligibilité)
• Instruction du gouvernement du 10 mai 2021 portant mise en oeuvre du cahier des charges de l'aopel à projet "PAPI 3 2021"
• Le décret n°2023-504 du 22 juin 2023 soumet les PAPI dont la déclaration d'intention est postérieure à la date d'entrée envigueur du décret à évaluation environnementale

Pour aller plus loin : consulter le cahier des charges PAPI 3 - 2023

Focus sur les ACB-AMC

Du fait de l'importance du FPRNM dans le financement des actions des PAPI, l'analyse coût-bénéfice est une pièce indispensable au stade du PAPI complet pour garantir la bonne utilisation des fonds publics.
Elle vise à définir trois indicateurs principaux :

• l’efficacité du projet, c’est-à-dire dans quelle mesure il satisfait aux objectifs fixés,
• le  rapport  coût-efficacité  du  projet,  c’est-à-dire  dans  quelle  mesure  il  atteint  ses  objectifs  à moindre coût,
• l’efficience  (ou  rentabilité)  du  projet, c’est-à-dire dans quelle mesure il produit de la valeur nette (les bénéfices engendrés dépassent les coûts du projet

Plaquette de présentation - Ministère de la Transition Écologique - Novembre 2020 (nouvelle fenêtre)

L'interêt de l'ACB-AMC

Quels sont les bénéfices potentiels d’un projet de protection contre les inondations ? Le projet étudié bénéficie-t-il davantage aux logements, aux entreprises, au secteur agricole ou au secteur public ? Quelle commune en bénéficie le plus ? Quels vont potentiellement être les impacts négatifs de l’aménagement ? Combien d’habitants et d’emplois seront protégés ? Quel est le coût du projet par habitant protégé ? Par emploi protégé ? Quels sont les coûts subis par l’environnement ? Quelles seront les économies potentiellement faites par la société grâce aux investissements dans ces mesures de protection ? Est-il pertinent de rehausser un ouvrage en plus de le sécuriser ?

La méthode proposée dans le guide, dite analyse multicritère (AMC), permet de répondre à l’ensemble de ces questions. Elle a, en effet, pour objectif d’analyser les impacts d’un projet sur la réduction des conséquences des inondations sur la santé humaine, l’économie, l’environnement et le patrimoine. Ces impacts sont mis en perspective avec les coûts du projet.

Cahier des charges de l'analyse multi-critères (AMC)

Anayse multicritère des projets de prévention des inondations - Guide méthodologique CGDD
Annexes techniques

Place de l'ACB dans l'évaluation du PAPI

L’ACB et/ou l’AMC constituent un élément important d’évaluation du projet PAPI. S’agissant de l’ACB, un résultat négatif (valeur actualisée nette négative à l’horizon 50 ans) ne préjuge pas, en soi, de la labellisation ou non du projet. En effet, même si le résultat de l’ACB est négatif, d’autres critères non monétaires et donc non pris en compte dans l’ACB à ce stade tels que les bénéfices environnementaux, sociaux ou sur le patrimoine culturel, peuvent justifier malgré tout de l’intérêt du projet.

En amont du dépôt du dossier pour instruction, il peut être recommandé au porteur de projet de réaliser une AMC dans le cas où l’ACB seule se révélerait négative.
Dans ce cas, une attention particulière doit être apportée à la justification des actions proposées.
En particulier, une analyse de variantes devra être réalisée par le porteur de projet et intégrée à l’analyse coût-bénéfice (ACB).
L’absence d’ACB ou d’AMC, alors que le dépassement des seuils les rend obligatoires, ou l’omission d’actions dans ces ACB ou AMC remettant a priori en cause leurs résultats, rend impossible le passage du dossier en instance de bassin.

Volet financier

La labellisation PAPI ouvre l'éligibilité au financement par le FPRNM des études et travaux des collectivités

• Le financement du dispositif PAPI par l'Etat (extrait du cahier des charges PAPI 3 - 2023)

Des cofinancements sont possibles avec les fonds des Plans Grand Fleuve (CPIR, FEDER), et les crédits des Agences de l'Eau

• Vers la page ORISK : Sources de financement des actions de prévention des inondations

Les porteurs de PAPI s'engagent à remplir l'outil de suivi

• Lien vers l'application SAFPA (Suivi Administratif et Financier des PApi)

Témoignages

ORISK a interrogé à l'occasion de l'élaboration de l'Inf'ORISK d'avril 2021 le bureau de l'action territoriale (en charge des PAPI au service des risques naturels et hydrauliques de la Direction générale de la prévention des risques), et 2 porteurs de PAPI en région Bourgogne-Franche-Comté: l'agglomération de Nevers, le syndicat mixte du bassin versant de l'Armançon, et un rédacteur (accompagnement technique du porteur) : l'Etablissement Public Territorial de Bassin Seine-Grands-Lacs.

Retrouvez leur témoignage en intégralité ici.

Réseau des structures porteuses de PAPI

Le CEPRI anime depuis 2009 un réseau national d’échanges d’expériences PAPI. Celui-ci s’adresse aux chargés de mission des collectivités territoriales qui portent un PAPI ou qui sont candidates à la labellisation.

Le réseau PAPI a été étendu en 2015 aux structures porteuses de SLGRI ainsi qu’aux services de l’Etat (DREAL, DDT(M)...) impliqués dans le suivi et l’accompagnement des PAPI/SLGRI.
En 2021, il est composé d’une soixantaine de collectivités territoriales porteuses de PAPI ou candidates à la labellisation.
Le réseau PAPI/SLGRI constitue un espace de discussion et de partage d’informations, de documents et de bonnes pratiques en matière de gestion des inondations.
L’objectif est de proposer des ressources et un appui méthodologique aux participants pour l’élaboration et la mise en œuvre des PAPI et des SLGRI.
Pour ce faire, les membres du réseau PAPI/SLGRI ont la possibilité d’échanger avec l’équipe du CEPRI par téléphone ou par courrier électronique sur les difficultés qu’ils peuvent rencontrer et les questions qu’ils se posent, ou pour être mis en relation avec d’autres structures confrontées aux mêmes problématiques.

Le CEPRI organise également des journées d’échanges auxquelles participe la Direction Générale de la Prévention des Risques (DGPR) du Ministère de la Transition Ecologique.
Ces rencontres portent sur les différents thèmes en lien avec la gestion des inondations (élaboration d’un PAPI, AMC/ACB, GEMAPI, sensibilisation, gestion de crise, aménagement du territoire, réduction de la vulnérabilité, etc.).
Elles permettent aux membres du réseau d’échanger avec d’autres représentants de collectivités territoriales, avec les services de l’Etat ainsi qu’avec l’équipe du CEPRI sur les actions que chacun mène sur son territoire, les difficultés rencontrées et les facteurs de réussite.

Enfin, le CEPRI a ouvert à la fin de l’année 2020 une plateforme de partage de documents relatifs aux PAPI et SLGRI accessible sur inscription. Celle-ci comprend un accès grand public (dossiers de PAPI, SLGRI, références bibliographiques...) et un accès réservé aux adhérents du réseau PAPI-SLGRI (CCTP, études et actions menées dans le cadre des PAPI, synthèses et présentations des journées d’échanges du réseau...).

Si vous êtes porteur de projet ou candidat à une labellisation, alors, vous aussi, venez rejoindre le réseau PAPI-SLGRI pour partager votre expérience et bénéficier de celle des autres collectivités ! Si vous souhaitez avoir des informations complémentaires, contactez le CEPRI à l'adresse: maud.laurin@cepri.net

Formulaire d'inscription 2023-2024