Témoignages

ORISK a interrogé à l'occasion de l'élaboration de l'Inf'ORISK d'avril 2021 le bureau de l'action territoriale (en charge des PAPI au service des risques naturels et hydrauliques de la Direction générale de la prévention des risques), et 2 porteurs de PAPI en région Bourgogne-Franche-Comté: l'agglomération de Nevers, le syndicat mixte du bassin versant de l'Armançon, et un rédacteur (accompagnement technique du porteur) : l'Etablissement Public Territorial de Bassin Seine-Grands-Lacs.

ORISK : Qu'est-ce que le PAPI ?

Le bureau de l'action territoriale :
Les programmes d’actions de prévention des inondations (PAPI) ont pour objet de promouvoir une gestion globale des risques d’inondation en vue de réduire leurs conséquences dommageables sur la santé humaine, les biens, les activités économiques et l’environnement. Ces programmes, outils de contractualisation avec l’État, sont portés par les collectivités territoriales ou leurs groupements et pemettent la mise en œuvre d’une politique globale, pensée à l’échelle du bassin de risque. Le respect, par la collectivité pétitionnaire, du cahier des charges  validé par l’État, donne accès à un co-financement des actions prévues par le fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM)

Depuis 2011, 200 programmes d'actions de prévention des inondations (PAPI) ont été labellisés au niveau national ou local. Ils représentent un montant total d’opérations de 2,34 Mds € dont  962 M€ d’aide financière de l’État, notamment du fonds de prévention des risques naturels majeurs.

EPTB Seine Grand Lacs
Se lancer dans une démarche PAPI, c’est se lancer dans une dynamique territoriale collective autour de la prévention des inondations. La démarche PAPI permet d’associer toutes les forces en présence, collectivités, associations, chambres consulaires, services de l’État, syndicats de bassin, pour œuvrer de manière collective vers un objectif commun d’atténuation des risques d’inondation à l’échelle du bassin versant. Fort de cette échelle pertinente d’intervention, la démarche PAPI permet pour tous les acteurs d’intervenir à la bonne échelle et sur tous les champs possibles de la prévention des inondations : la réduction de la vulnérabilité des personnes, des biens et des territoires ; la gestion des écoulements et de l’aléa ; la gestion de la crise et le retour à la normale ; la culture du risque et la travail de mémoire quant à l’exposition du territoire aux inondations ; la gestion des ouvrages et autres dispositifs hydrauliques protégeant ou ralentissant les écoulements.

Enfin, le PAPI est un outil contractuel conclu entre les collectivités locales et les services de l’État permettant aux projets et opérations d’être éligibles à divers financements : de l’État au titre du Fonds de Prévention des Risques Naturels Majeurs (FPRNM), de l’Agence de l’Eau au titre de son programme d’intervention, des Régions au titre de leurs politiques régionales d’intervention, des Départements au titre de leurs programmes d’aides et des Fonds Européens au titre de leurs fonds d’intervention.

Témoignages en Bourgogne-Franche-Comté

ORISK : Quelles sont les actions phares des PAPI sur vos territoires ?

Nevers Agglomération :
Le territoire du PAPI, reconnu à risque important d'inondation (TRI) comporte des actions structurelles d'envergure: la fiabilisation des digues existantes, et la mise en place de protections amovibles pour la protection des populations, et la réduction de la vulnérabilité de l’alimentation en eau potable pour conserver un fonctionnement normal du territoire en période de crise. Ces mesures cumulent plus de 12M€ de subvention de l’Etat.

SMBV Armançon :
Durant son 1er PAPI (2004-2013), le syndicat de l’Armançon a mené des diagnostics de vulnérabilité des habitations (une centaine de diagnostics, réalisés par un bureau d’études). Sur le même thème, il a conduit une étude de diagnostic socio-économique du territoire inondable (recensement des enjeux et préconisations de mesures réduction de vulnérabilité). Par ailleurs, une étude d’amélioration de la connaissance de l’aléa a été engagée avec une cartographie des zones inondables de l’Armançon, de la Brenne et de l’Armance. Enfin, la dynamique fluviale et les espaces de mobilités ont également fait l’objet d’une étude et d’une cartographie.

Dans le 2ème PAPI, les actions sont principalement réalisées en régie. Une action centrale du Programme d’Actions est la construction d’un modèle hydraulique de l’Armançon et de ses affluents, calé aux crues récentes, afin de cartographier les emprises d’inondation et les hauteurs d’eau pour différents scénarios de crue. Visant l’amélioration de la connaissance de l’aléa, cet outil a pour vocation de mieux sensibiliser les élus au risque, de les appuyer en gestion de crise, et de simuler l’effet de différents projets (restauration hydromorphologique, de continuité latérale ou longitudinale, etc …) sur les inondations.

Par ailleurs, de nouveaux diagnostics des habitations ont été réalisés l’an dernier pour bénéficier de l’évolution de la loi de finances 2019 concernant les financements de travaux chez les particuliers. Des diagnostics des entreprises et administrations publiques en zone inondable sont au programme pour 2021.

ORISK : Pouvez-vous présenter le parti pris pour mener votre action de diagnostics de la vulnérabilité des enjeux ?

SMBV Armançon :
Les diagnostics sont réalisés en régie. Le poste de chargé de mission a été financé à 50 % par le FPRNM et le reste à charge par le syndicat. Les élus du territoire ont compris l’intérêt des diagnostics pour permettre aux particuliers de bénéficier du financement de travaux (rendus obligatoires par les PPRN, pour la plupart). Nous avons évalué le coût des diagnostics en estimant le temps de travail nécessaire au vu des objectifs de la mission : recensement des enjeux, campagne de communication (plaquette à créer et à diffuser), réalisation des supports de diagnostic, visites de terrain et rapports.

Le montant des travaux est plus difficile à estimer : nous avons envisagé plusieurs scénarios de travaux, chiffrés sur la base des prix unitaires de chaque opération figurant sur la liste des opérations finançables, et avons retenu le scénario médian. Il a également été nécessaire de faire une hypothèse sur la proportion de diagnostics qui aboutiraient à des travaux.

Nevers Agglomération :

La démarche de réalisation de diagnostics de vulnérabilité des habitations au risque inondation est une action du PAPI du val de Nevers. Elle est lancée suite de la révision des PPRi du val de Loire afin d'intégrer les prescriptions réglementaires de ces documents. Ils sont proposés gratuitement à toutes personnes de l'agglomération dont le bien d'habitation est situé en zone inondable de la Loire.

La prestation intègre la réalisation de campagne de diagnostics mais aussi la communication (plaquette descriptive, identité visuelle...)  ainsi que l'accompagnement des particuliers dans le montage des dossiers de demande de subvention pour ceux s'engageant dans les travaux.

Le dispositif nécessite la mise en place d'un standard téléphonique et d'un mail dédié pour les prises de rendez-vous et l'information des personnes. De plus, il est attendu que les personnes diagnostiqueuses aient des compétences en pédagogique et en vulgarisation.

L'accompagnement des bénéficiaires pour les travaux nécessitera de la part du prestataire une bonne connaissance en montage de dossier de demande de subvention. Il devra avoir de l'expérience dans les types de travaux réalisables, dans l'estimation des coûts afin de conseiller les propriétaires dans le choix des devis. Il devra également faire preuve d'un bon relationnel dans les échanges avec les services de l'Etat.

Pour ces raisons, les élus de Nevers Agglomération ont choisi d'externaliser la prestation à une entreprise privée spécialisée sur la thématique inondation. Le prestataire vient d'être retenu suite à une consultation. Le dispositif sera proposé aux riverains à l'été 2021.

ORISK : Quels sont les apports du PAPI survotre territoire ?

SMBV Armançon :
Le dispositif PAPI offre aux communes du bassin versant la présence d’une structure et d’une (ou  plusieurs) personne identifiée sur le sujet de inondations. La fragilité économique du territoire ainsi que la puissance des crues de l’Armançon le rendent particulièrement vulnérable. Le bassin de l’Armançon est un territoire  majoritairement rural, et sans cette mutualisation des moyens humains et financiers les petites communes  ne  pourraient  pas s’emparer  individuellement  de  la  prévention  des inondations. Elles ont besoin de ce  soutien technique (connaissance des outils de surveillance et d’anticipation, organisation de la gestion de crise, connaissance de l’aléa, expertise sur des projets de lutte contre le ruissellement, préservation des «éléments  naturels »  qui  limitent  les risques ...).

De plus, le territoire est vaste (environ 200 km de long) et s’étend sur plusieurs départements (et régions). Le PAPI, porté par le SMBVA qui exerce par ailleurs la compétence GEMAPI sur l’ensemble du bassin versant, permet de faire du lien entre les secteurs géographiquement éloignés de l’amont et de l’aval et de mener une action cohérente selon une  logique de bassin hydrographique, et non celle du découpage administratif. Il est l’occasion, pour les acteurs du territoire, d’en voir les enjeux à une autre échelle et d’un autre point de vue.

Nevers Agglomération :
L’incitation par le PAPI à toucher tous les axes de la prévention des risques dans la stratégie est un point positif qui donne du sens aux actions structurelles, et permet une réelle adaptation du territoire aux risques. La stratégie structurée du PAPI rassure les cofinanceurs par rapport à des actions isolées qui seraient proposées hors programme. C’est aussi un moyen de répondre rapidement à des opportunités ponctuelles  de  co-financement (comme le plan de relance ou les appels àprojets des Plans Grands Fleuves).

ORISK : Vu le périmètre du programme d’études préalables au PAPI de l'Yonne, quels sont les moyens mis en place pour animer la construction du programme sur un territoire aussi important ?

EPTB Seine-Grands Lacs :
Le programme d’études préalables au PAPI de l’Yonne s’étend sur le vaste bassin de l’Yonne, d’une superficie de plus de 10 000 km², réparti sur trois régions et cinq départements. Fort de la présence d’acteurs compétents en matière de GEMAPI (au nombre de 12 syndicats de bassin et collectivités), la construction du programme est forgée autour :

• D’une convention de partenariat avec tous les acteurs compétents en matière de GEMAPI, d’un accompagnement technique de l’EPTB Seine Grands Lacs auprès du Syndicat Mixte de l'Yonne Médian, fort de son expérience sur les programmes d’actions ;
• D’une dynamique territoriale de « PAPI » depuis plus d’une dizaine d’années par le Syndicat Mixte du Bassin Versant de l’Armançon ;
• D’une équipe projet et d’une organisation collective associant les acteurs compétents en matière de GEMAPI, les services de l’État référents ainsi que toutes les parties prenantes du bassin au travers d’instances d’avancement et de validation (comité technique, comité de pilotage), de démarche participative (conférence informative à l’issue des élections municipales, de conférences territoriales, d’une période de consultation du public et des parties prenantes d’un mois), de quatre journées d’ateliers participatifs (sur divers secteurs du territoire : à l’amont à Clamecy et à Quarré les Tombes ; au médian à Migennes ; et à l’aval à Sens) et, de rencontres bilatérales avec les partenaires et maîtres d’ouvrages techniques ainsi que les partenaires financiers.

Le nouveau cahier des charges

Le bureau de l'action territoriale :
Dans la suite du conseil de défense écologique du 12 février 2020, le nouveau cahier des charges « PAPI «  2021 » facilite et accélère la prévention des inondations sur les territoires.
La refonte du cahier des charges PAPI 3 2021 a été menée dans le cadre d’un travail partenarial mené avec la Commission mixte inondation, associant en particulier les associations de représentants des collectivités.

• le soutien financier pour l’animation des PAPI est porté  de 24 000€ à 65 000€ par an. Cette aide est désormais déployée plus tôt, dès la déclaration d’intention du porteur de projet ;
• la désignation d’un référent au sein de l’État pour chaque démarche PAPI assure un meilleur appui des services de l’Etat, pour aider le porteur de projet tout au long de la démarche PAPI ;
• la prise de décision se fait au plus près des territoires : les PAPI d’un montant inférieur à 20M€ sont désormais labellisés à l’échelle du bassin hydrographique et ceux d’un montant supérieur à 20M€ sont labellisés au niveau national ;
• une simplification des procédures de validation et de labellisation est engagée afin d’aller plus vite vers la mise en œuvre des actions prévues.

ORISK : Au regard de votre expérience sur les PAPI, le nouveau cahier des charges PAPI 3 2021 vous paraît-il aller dans le bon sens ? Quel intérêt y voyez-vous par rapport à l’ancien?

EPTB Seine Grands Lacs:
Le nouveau cahier des charges PAPI 3ème génération, publié en janvier 2021, nous paraît aller dans le bon sens pour que la dynamique territoriale autour des programmes d’actions et la mise en œuvre de projets opérationnels soient réalisés dans de meilleures conditions. Le nouveau cahier fluidifie et renforce l’alchimie de la dynamique entre les deux programmes d’actions (programmes d’études préalables et programme complet) en réduisant les délais de validation post-instruction, en renforçant le soutien financier de l’État pour l’animation par la structure porteuse, et en désignant un binôme de référent État – PAPI.

Pour plus d'infos et se lancer

ORISK : Un conseil à ceux qui veulent se lancer dans la démarche PAPI ?

SMBV Armançon :
Rassembler les acteurs du territoire autour de constats et de besoins partagés puis parvenir à la structuration politique nécessaire peuvent prendre du temps, mais la concrétisation du projet en vaut la peine. Le bassin de l’Yonne en est un bon exemple : après 3 ans de cheminement, la candidature au PAPI (au stade de Programme d’Etudes Préalables au PAPI complet) est près du but !

Nevers Agglomération :
Le réseau d’acteurs est en effet à sensibiliser en amont pour la mise en œuvre du programme. En particulier, la construction d’une culture du risque au niveau des décideurs est essentielle. Disposer d’un portage politique fort, avec un binôme élu-technicien permet de défendre le dossier devant les instances de labellisation
Il y a une plus-value à porter une démarche territoriale cohérente ne se limitant pas aux communes inondables (pour permettre une coordination dans la gestion de crise notamment).
Enfin, le partenariat avec les services de l’État ne doit pas être oublié : ces démarches longues conduisent nécessairement à de nombreux échanges techniques et administratifs avec les DDT et DREAL du territoire de projet.

ORISK remercie les collectivités ayant participé à l'élaboration de cet article et salue leur engagement depuis plus de 10 ans, en termes financier, politique, et de temps consacré à travailler sur cette problématique.